十三  試論中國教育體制改革的目標及策略問題

　　張恒亮

　　注：本文是響應教育部2009年1月7日發布的關于我國《教育發展綱要》征集建議而作。并已發至建議征集組。

　　改革開放三十年來，我國的教育事業取得了長足的進步，同時也面臨著極為嚴峻的挑戰。諸如中小學生學習負擔過重、身體素質下降、擇校風屢禁不止、職業類學校生源的數量質量不足、高等教育質量下降、大學生就業難等等，都成為困擾我國教育事業發展的重大而急迫的問題。仿佛隨著改革的推進，我們面臨的問題和困難越來越多，那么造成這一系列矛盾的根源在哪里？教育體制改革的目標是什么？應該通過怎樣的路徑在實現這一體制目標？本文擬就這一重大問題展開討論。

　　一 教育與社會經濟之間的關系

　　目前教育事業面臨的一系列問題，很多人都會歸因于應試教育的體制及觀念，至此，人們似乎找到了禍根，但為什么會有應試教育體制？如何促使應試教育向素質教育轉變，經過多年的探索和努力，我們依然沒有大的突破。這一問題的根源在哪里？我以為，在探討教育問題時，我們很多時候都是在就教育論教育，沒有將其放在社會經濟這一大系統中來考察。比如，為什么會有應試教育？根本上在于高等教育無法滿足學生對于上大學的需求，也就是高等教育的供求矛盾突出。解決這一矛盾需要從供應和需求兩方面來分析，從供應方面來講，如何擴大高等教育的供給？從需求來講，學生人人都要求同時上大學是否合理？而這些問題都需要從經濟學及人才學的角度深入探討。所以僅在教育圈子里轉是找不到解決辦法的。我以為，目前教育困境的根源在于教育從體制到觀念都沒有適應社會經濟變革的需要。

　　那么應當如何認識教育與社會經濟之間的關系呢？教育事業的根本目標在于為社會經濟的發展培養各級各類合格人才，社會經濟為教育提供必需的物質基礎及需求基礎。因此，社會經濟的發展決定了教育的發展，教育必須與社會經濟的發展階段相適應；同時，教育作為上層建筑也可以能動地反作用于社會經濟，比如日本通過教育立國迅速地發展壯大，成長為世界經濟強國。這就是二者間的辯證關系。

　　二  教育體制改革的目標——基于教育券制度的有限市場化

　　1、教育市場中學生、學校與政府之間的關系

　　前已述及，教育必須與社會經濟的發展階段相適應。這里的適應決不僅僅是教育發展水平與社會經濟發展階段相適應，更為根本的，更有決定意義的是決定教育發展水平的教育體制與社會經濟體制相適應。眾所周知，我國社會經濟的體制目標是建立完善的社會主義市場經濟，市場經濟的本質特征就是將市場作為配置資源的基礎性和主導性力量。人才作為重要的生產要素，它的配置手段也應當以市場為主體。但就目前來看，我們的人才市場至多是一個半吊子市場。怎么講呢？我們目前關注的僅僅是建立和完善人才的配置市場，也就是我們平常所說的人才市場和勞動力市場。它僅將目光放在了人才的流通領域。須知，沒有人才生產（開發）領域的市場化，人才市場終究是不完善并存在著根本性的缺陷的。什么是人才的生產（開發）市場呢？這就是求學市場或者教育市場。其中，學生及其家庭為需求方，學校及各類培訓機構為供應方，商品為教育服務。當然，就目前國內的實際情況來看，從小學到初中的基礎教育階段不在此列。它一般是指初中后的高中及以上階段的教育。在此市場中，初中畢業后的學生及其家庭在一定范圍內自主地選擇專業和學校，畢業后學生自主選擇職業。如此以來，就學生個人及其家庭來講，完全是一個真正的市場主體，一方面通過消費（投資）教育，將學生開發成社會需要的某類人才，另一方面，學業完成后，學生自主地將自己在人才市場上銷售出去。這才是一個完整的人才經營市場。學生在這個市場里，不僅有銷售（求職）的自主權，還有生產經營（求學）的自主權。這一市場被天然的分成了兩個階段，一個是求學階段，也就是人才的生產經營（開發）過程，這里的市場被稱為人才開發市場，也稱為教育市場。學生在這一市場中為消費者或投資者，學校及各類培訓機構為人才開發（教育）市場的商品供應者，商品為教育服務。另一個是求職階段，學生為人才配置市場的供應者，各類用人單位為需求方，商品為人力資源。這就是完整的人才市場應該具有的體制環境。

　　在這樣的體制環境下，一個合理的運行機制是初中畢業的學生根據自身的特點及未來人才市場的供求態勢選擇適當的學校和專業，學校根據自身資源（師資力量、教學設施等）特點及宏觀經濟發展趨勢自主設置專業、招收學生，政府通過對宏觀經濟發展趨勢的把握為學生和學校的發展提出指導性意見。這樣以來，隨著社會經濟的發展和產業結構的升級，我國的人才需求結構也將升級，即社會越來越需要大量的有知識、有技術的勞動者。由于每一個學生及其家庭都是根據未來人才需求的變動趨勢選擇自己的職業目標及學業路線，于是，越來越多的學生和家長從經濟發展的大趨勢中認識到學習及終身學習的重要性，進而根據社會經濟發展的需要選擇合適的專業與學校不斷學習。各類學校或培訓機構則根據越來越多的學生的求學需求，不斷地擴大招生規模，進而實現由市場主導的內生性擴招。這種市場主導的內生性擴招以學生對自身特點及未來人才市場需求的把握為主線，他們通過科學地學業規劃，選擇合適的學業，進而將自己開發成市場需要的某類人才，從而在根本上避免了大量的結構性失業的問題。這就為提高整個社會的人力資源運營效率奠定了堅實的基礎，實現了教育與社會經濟的良性互動。同時，我國也通過這種市場的內生性擴招實現了建設人力資源強國的目標。

　　反觀目前的教育現狀，雖然基本的體制框架已經建立(學生在一定范圍內自由地選擇學校與專業、學業完成后自主擇業)，但與社會經濟的客觀需要相比，在配套體制與相關觀念上，依然存在著嚴重地滯后。按照人才生產（教育）市場化的要求，作為市場主體的學生，必須具備自主經營、自負盈虧的意識和能力，明白在人才生產（求學）之前就要考慮未來的銷售（求職），要根據未來的就業目標自主科學地選擇學校和專業，也就是人才市場中以銷定產。但社會主流觀念對此竟然相當地麻木和遲鈍，學生及家長更只是一味地為考上好大學而努力，在專業選擇上道聽途說、盲目隨意，這種產（求學）銷（求職）脫節的結果必然是在大學中學無所成，畢業后難以就業。從市場的另一主體學校來講，它既不能自主地設置專業，又不能自主地招收學生，都要聽命于教育行政部門的招生計劃。須知，設置專業、自主招生是學校作為市場主體必須具備的自主經營及銷售權。政府把這些權力控制起來，如何保證學校面向市場自主辦學？在如此環境下，為了拉動經濟，建設人力資源強國，政府提出擴招，編制大量的招生計劃，大幅度地提高大學學費。從短期來看，政府實現了拉動內需的經濟目標，也培養了大量的擁有大學文憑的學生，學校獲得了巨額的學費收入，學生獲得了大學文憑。但很快我們就會發現，其實這是一個經濟泡沫。學生及家庭對高等教育的消費并不是最終消費，它本質上是一種需要回報的人力資本投資。四年之后，當學生發現巨額的投入并沒有換來預想的回報時，就失去了繼續投入的信心。近幾年“讀書無用論”的再度興起就充分地說明了這一點。更為嚴重的是，它將本由市場自然形成的教育與社會經濟的良性互動一再扭曲，人為的造成了就業的結構性矛盾，也就是近年出現的大學生就業難與技工荒同時存在的現象。造成這一弊端的根源就在于計劃經濟下的全能政府觀念，它導致了現行體制內各行為主體責、權、利的失衡。政府在擴招的過程中，擁有太多的權力，卻承擔太少的責任。政府部門有制定招生計劃的權力，有設置專業的權力，但學生按照政府的計劃學成畢業后，政府卻并不承擔安排學生就業的責任。與之相對，學生和學校則擁有太少的權利，承擔太多的責任。其結果是學生和學校既嚴重地缺乏權利意識，更嚴重地缺乏責任意識。以至于學校為了逐利毫無顧忌地借債擴張，學生則退化成了幼兒園的小朋友，需要學校的嚴加管制。學生及家長在錯誤觀念的指導下，一味地、盲目地為升學而學習，以為只要考上大學就萬事大吉。結果呢？考上大學后便沒有了目標，渾渾噩噩四年之后，陷入畢業就失業的個人發展困境。所以，要拉動經濟、建設人力資源強國決不是教育部訂計劃擴招就能實現的，它只能通過建設完善的人才生產（教育）與配置市場，由市場的內生性擴招來實現。

　　當然，說起教育（尤其是基礎教育）的市場化，連市場經濟最為成熟的西方發達國家也是猶豫不決、步履蹣跚。雖然在上世紀50年代，美國經濟學家米爾頓·弗里德曼就提出了教育市場化的思想，但長期被人們忽視。從實踐上看，幾乎所有國家的政府都將教育當作一項公共的事業，把辦教育作為政府天經地義的職責來看待。然而，近十幾年來情況卻發生很大的變化，各國政府雖未放棄自身對教育的職責，但教育的市場化已不再是什么新鮮的或敏感的話題，它已成為各國教育改革的一個重要內容。然而由于教育事業的特殊性，它的市場化之路注定要漫長曲折得多。教育的市場化改革在西方國家引起一些人，特別是教育界人士的懷疑和抨擊。如有人認為市場化改革是與教育，特別是義務教育階段的公共教育原則相違背的，是歷史的倒退，因為市場所關心的不是為公眾提供服務，而是如何獲取利潤；企業所關注的是如何做到用最低的成本提供最廉價的產品。1991年，美國全國教育協會（NEA）甚至通過一項決議，譴責私人企業創辦牟利性學校的嘗試。指出“如果牟利成為目的的話，兒童便退居次要了”。

　　其實，在筆者看來，一些教育界人士對教育市場化改革存在著一定的偏見，他們總以為市場經濟就是唯利是圖，就是商業利益至上。是的，企業當然要營利，否則，它如何生存發展呢？但營利的前提是生產出物美價廉的產品，至少是合格的產品，如果以次充好，坑蒙拐騙，它注定是要倒閉的。教育產品同樣是遵守這一市場規律的，即學校在營利的同時，必然要提供出合格的教育服務，否則，它同樣會倒閉的�？梢�，教育市場化的根本價值，就在于確立學校的法人主體地位，讓學校真正對學生及家長負責，對其教學行為負責，否則學生不選擇該學校后，它將無法持續發展下去。當然，也有人會認為，基礎教育具有巨大的外部效應，即促進個人的社會化與現代化，而個人獲利并不顯著，因此，它應當是由政府負責的公共事業。這一點筆者也承認。但為了提高辦學的效益與效率，也還是可以適當引進市場機制的。這一問題已由經濟學家弗里德曼完美解決。他提出基本的運行機制是：政府將教育經費以教育券的形式平均地發給有學生的家庭，家長取得政府發放的教育憑券后，其子女可借此進入經政府認可的學校就讀，報到后將教育憑券交付學校，學校再以獲得的教育券向政府申領教學經費。政府用此方法可以維護對教育的最低限度的資助。家長在為其子女作決定時可以進行自主選擇，只要進入政府認可的學校即可，而不必考慮是公立學校還是私立學校。在此體制下，公立學校與私立學校處在相同的競爭位置，二者都只有在滿足“消費者”（家長及學生）需要的條件下才能獲得生存與發展。同樣，政府對專業教育階段（包括普高、中職、大學、高職等）的投入也可以采用教育券的方式，確保學生自主選擇學校的權利。

　　這樣看來，教育市場化的體制目標似乎可以確定了，就是基于教育券制度下的有限市場化。